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全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

 时间:2020-01-20 14:49来源:未知 责任编辑:何云

文/杨海平 中央财经大学证券期货研究所研究员、内蒙古银行战略部总经理

杨海滨 北京中咨路捷工程技术咨询有限公司副总工程师、国家注册一级结构师

日前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(下称《通知》或专项债新政策),突破性地提出允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,并从金融支持专项债券项目标准、完善专项债券管理及配套措施等方面提出了意见。《通知》是面向外部不确定性的有力对冲,是稳增长、防风险、调结构三角中的政策调焦,是稳基建、稳投资、稳就业的有力举措,是解决基建建设项目资本金难题的创新措施。从地方政府的角度看,地方政府专项债券新政策带来了机遇,但要把握这一机遇也有很大的困难。为了更大限度地发挥专项债券新政策的作用,需要从以下几个方面提升地方政府操盘的能力。

全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

地方政府专项债券可以作为项目资本金的政策突破,使得地方政府专项债券不计入赤字等优势更加明显,成为防风险与保增长两难之间的优选政策抓手。尽管还面临着很多的困难,但是“专项债+市场化融资”的融资模式已然打开空间。为了抓住这一轮政策机遇,部分地区需要尽快解决统筹协调能力不足的问题。

建立高层次协调机制。以往在地方政府债务管理方面,部分地区存在着协调不足的问题,由此造成了部分该抓住的政策机遇没有抓住,不该出现的风险却暴露了。金融稳定委员会成立之后,地方政府防控风险的责任明显加大,因而,协调能力需要进一步提升。

在这一前提下,建议形成高层级协调机制,统筹协调财政部门、行业主管部门、项目实施部门的工作,在限额管理、预算约束的前提下,在坚持建设项目与债券周期匹配的原则下,强化地方政府专项债券相关工作的统一领导,用好用足政策,防控地方政府专项债券风险,并做好专项债券融资模式与PPP等其他融资模式的衔接。

在理清合规边界的基础上,强化策略引导。《中共中央关于关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(27号文)和《地方政府隐性债务问责办法》(46号文)加大了对隐性债务的治理和化解力度。同时,由于防风险、稳增长、调结构之间政策重心的多次微调,各部门制度发文频繁,导致地方政府对合规边界难以把握,部分地区领导在合规边界把握不准的情况下,宁可不作为。对此,省一级政府要强化政策研究和解读,充分运用正面清单和负面清单的形式,统一思想,激发基层干部的干事创业活力。引导基层政府更多地使用地方政府专项债券,并争取成为专项债券发行使用进度较快的地区,获得政策倾斜。

建立地方政府专项债券方面的实施细则。在国家政策基础上,出台项目筛选、限额分配、债券发行、项目实施期资金使用、项目运营等方面的实施细则,向基层政府传递明确的信号。

从地区发展战略出发,调整地方政府债券的结构。由于地方政府专项债券的特点,能够在一定的程度上兼顾防风险与稳增长两种目标,且在优化地方政府债务结构方面发挥作用。因此,在一般性债券和地方政府专项债券中,应更加重视专项债券的使用。在一般专项债券和项目收益专项债券中,应更加重视项目收益专项债券的使用。

建立省级核心操盘团队。越是复杂的形势下,越是考验操盘能力,不仅考验债券发行的操盘能力,也考验项目全生命周期管理的操盘能力。围绕地方政府债券的计划、发行、使用,吸收投行专家等金融专家、法律专家、财税专家等组建高层顾问团队和操盘团队,负责研判政策、项目规划与设计指导、融资方案设计、项目遴选与项目库组建、信息披露文件审核、中介机构协调、投资者沟通沟通、资金监管管理等。

全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

从以往的发行实践看,各地一般债券能够很快地完成发行任务,但专项债券的发行比较慢。部分原因在于债市的波动,部分原因在于地方政府专项债券发行程序较为复杂,但主要原因在于符合条件的优质项目不足。《通知》明确,专项债券作为重大项目资本金是有严格条件的,除了对专项债券项目的领域有所限制之外,还需要评估项目收益。从地方争取资源和推进高质量发展的目标出发,可以由省级政府操盘团队指导项目的规划、项目的设计,争取用好用足相关政策。

首先,联系国家和地区重大发展战略和主题选择项目。《通知》明确鼓励地方政府使用专项债券和其他市场化融资方式,重点支持“一带一路”建设等重大战略和乡村振兴战略、棚户区改造、异地搬迁后续项目等公用事业,以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。我们认为,这个适用范围相对宽泛,只要符合国家和地方重大发展战略,只要符合三大攻坚战、基建补短板等重大发展主题,一般都可以纳入支持范围,重点看地方政府的发展思路。

其次,与存量项目盘活、隐性债务化解相结合。《通知》明确,专项债券的使用方向上主要是必要的在建项目,避免形成“半拉子”工程,造成不必要的资金损失浪费。《通知》要求,对存量隐性债务中的必要在建项目,允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资。根据《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》的精神,专项债资金既可以是用于增量项目,也可以用于存量项目。由此,地方政府专项债券支持项目可以与存量项目盘活、隐性债务化解相结合。

再次,从找项目到设计项目。在当前动力转换时期,经营城市、经营一个地区的理念也有合理之处。经济下行压力使我们认识到,旧动能还得用,投资拉动经济暂时还不能丢,必要的行政手段还需要发挥作用。特别是从目前稳基建、稳发展的政策意图出发,地方政府要推进项目的规划,并对项目的设计强化引导。专项债券项目主管部门可以在项目的谋划上多下功夫。

一是对项目的主要相关方,要按照能力拼盘的理念进行选择和设计。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。要通过市场化手段筛选项目的股东、运营方等参与主体,形成覆盖项目建设、运营各环节的能力拼盘,确保项目成功上马、有效运营。

二是按照新的政策,在合规的前提下,考虑在基建项目的规划中,设计商业化开发部分。

三是在项目的建设和运营阶段,要设计项目建设者和运营方之间形成自我监督和自我激励的良性循环机制。

四是在项目层面进行重组。在必要的情况下,通过项目层面重组,优化项目现金流。

五是通过精细化的合同管理,规范各方责任和义务。

最后,通过项目筛选,形成专项债券项目库。因为省政府是专项债的发行主体,一般由省级财政部门负责筛选工作。为了发债成功,建议由省级核心操盘团队进行项目筛选,主要考察项目收益与融资能否自求平衡。核心操盘团队应当加强与当地国土资源、交通运输和环境保护等项目主管部门的沟通协调,充分挖掘优质项目,从源头上防控地方政府专项债券风险。

全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

在新的预算管理和地方政府投资管理体制下,政府和银行合作、政府和信托合作模式正处于不断转型过程中,其总体方向是市场化,即基于项目和主体的资信、现金流,而非地方政府的信用开展融资。此外,由融资型向综合服务型转变,也是转型方向之一。地方政府专项债券新政策可能带来项目融资方案设计的巨大变化。因为专项债作为部分资本金,意味着整个项目更大的资金投入,都要依赖项目现金流来偿还。因此,要强化单个项目融资方案的设计。现实中,有些项目风险,恰恰是不恰当融资方案造成的。

首先,多渠道筹集重大项目资本金。尽管国家发展改革委正在研究适度降低对基建项目的资本金比例要求,但专项债券作为项目资本金,对于后续项目的运营压力还是比较大的。因而,要尽可能压缩专项债券承担项目资本金的比例。

《通知》明确,鼓励地方政府通过统筹年度预算收入、上级转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许地方政府使用各类财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,鼓励地方政府将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。此外,要继续探索运用存量项目收益证券化、存量资产证券化等方式,多措并举,解决资本金难题。

其次,严格遵守隐性债务管理的有关制度。按照《通知》精神,相关的市场化融资,必须由金融机构根据项目风险而不是政府信用自主决策,确保实行真正的市场化操作,不形成新的风险。对收益中不含其他经营性专项收入或偿还专项债券本息后其他经营性专项收入没有剩余的重大项目,不得向金融机构市场化融资,防止形成新增隐性债务。

再次,以专业化的测算确定是否进行其他市场化融资。一是根据项目收益的评估与测算,决定是否进行市场化融资。《通知》规定,收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入,且偿还专项债券本息后仍有剩余经营性专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位根据未纳入预算管理的剩余其他经营性专项收入情况向金融机构市场化融资。

二是根据项目收益的评估与测算,决定用哪一种市场化融资手段。根据专业化的现金流测算和来源分析,选择信用债、银行贷款、保险资金、信托等融资模式,力求还款来源与融资模式匹配。专项债券项目的融资偿还具有特殊性,不同性质的收入现金流,对应不同的融资方式。金融机构需要基于项目的现金流分析做出决策。

最后,设计融资风险分担机制。专项债券资金作为一定比例的项目资本金,对项目提出了更高的回报要求。因此,要设计好风险分担机制,以防范实际运行中可能出现的收益不及预期的问题。

全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

在各地区专项债实践中,已经出现了不少的创新品种,对于发挥专项债的作用发挥了重要作用。在新的政策下,为了充分发挥地方政府专项债券的作用,可以在已有创新的基础上,进一步推进创新。

继续拓展发行地方政府专项债券的领域。专项债券项目领域的规划恰恰体现了当地政府对于地区经济社会发展的思考。这里面的学问很多,差别也很大。目前全国第一单教育专项债、单桥梁隧道专项债、城乡发展专项债、乡村振兴专项债、水利设施专项债等创新品种已经陆续诞生。下一步,可以根据政府性基金的来源项目,继续拓展专项债发行领域,特别是探讨发行项目收益专项债券。

从交易所市场和银行间市场债券创新品种上移植创新思路。目前,交易所市场和银行间市场都推出了众多的创新产品,这里有不少的创新思路可以用于地方政府专项债券,通过产品要素结构的组合与设计,满足发行者和投资者的不同需求。

比如,考虑到专项债券资金要用于项目资本金,也要与项目现金流相匹配,专项债券期限需要适当拉长。针对这种情况,可以引入选择权,针对期限进行灵活安排,如发行附有选择权的期限为3+2年的专项债券,第3年末发行人有全额赎回选择权。

此外,探索发行分批偿还的专项债券,以便更好地匹配项目现金流结构,降低还款压力和资金成本。探索发行混合型债券,针对项目收益不足偿还的部分,以政府税收收入等作为偿债资金来源,提升政府债券的综合效用。

大力开展绿色专项债券创新。引入绿色债券标准,在地方政府重大建设领域推广绿色债券意义重大。目前绿色专项债券的首单已经出现,可以考虑在更大范围内推广发行绿色专项债券,并与其他产品创新理念结合起来。

全方位提升操盘能力 充分发挥专项债券新政策的作用

以往的实践证明,加强地方政府专项债券发行管理及专项债券项目全生命周期管理是充分发挥专项债作用的关键。

首先,做好地方政府专项债券发行的项目管理工作。在核心操盘团队的主导下,以主承销商为核心组建有市场影响力的发行工作团队。在承销商的帮助下,甄别项目、核算发行额度,选择发行窗口,选择其他中介机构,准备发行文件。在主承销商上的帮助下,选择发行方式、发行市场、债券品种、债券要素等。

核心操盘团队要做好进度管理、沟通管理,确保发行工作的质量。特别是专项债券发行工作牵涉到不同层级、不同部门的关系,核心操盘团队通过项目沟通,解决发行过程中遇到的问题。比如,土地收储项目中遇到的规划变动造成项目收益不确定的问题,可以通过与相关部门的沟通加以解决。同时,要多向财政部请示政策疑点。

其次,做好项目全流程管理。一是做好项目进度监控管理。财政部门和项目主管部门定期对项目进行监控,通过监理公司确认项目进度。核心操盘团队针对专项债券项目规划期、发行期、建设期、运营期和清偿期的风险特点、管理重点提出意见。

二是根据专项债券项目的种类,采取重点管理措施。比如,针对土地储备专项债券,抓住土地资产在项目全生命周期进行价值评估这一关键措施。

三是对运营收入进行管控。针对组合使用专项债券和市场化融资的项目,项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的其他经营性专项收入及时足额缴入国库,确保专项债券还本付息资金安全;项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任,在银行开立监管账户,将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的其他经营性专项收入,及时足额归集至监管账户,保障市场化融资到期偿付。

最后,要做好复盘工作。在核心操盘团队的组织下,做好阶段性复盘工作。总结专项债发行及专线债项目管理过程中的问题,不断提升专项债发行的操盘能力。

 

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